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      江苏代表团戴雅萍:完善工程勘察设计施工图审查制度

      时间:2020年05月29日        来源:建筑新网         作者:建筑时报

      关于“完善工程勘察设计施工图审查制度,

      确保人民生命财产安全”的建议


      江苏代表团 戴雅萍

      从2018年以来,我国持续推进优化营商环境和工程审批制度改革。2018年5月,国务院办公厅发布33号文件,对涉及工程勘察设计环节的施工图审查进行重大改革,其中改革措施主要包括:(1)将消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图设计文件审查;(2)推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查。2019年03月26日,国务院办公厅发布11号文件,再次在施工图审查环节提出新的改革措施:“加快探索取消施工图审查(或缩小审查范围)、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面,尽快形成可复制可推广的经验”。从2018年国办33号文的内容来看,施工图审查制度实施十多年来,政府有关部门对施工图审查工作基本上是予以肯定的,在改革中的功能和定位属于进一步加强的。但自从2019年国办11号文发布后,在“加快探索取消施工图审查(或缩小审查范围)”的引导下,全国多个地区推出的或正在酝酿的施工图审查改革措施有一刀切的趋势,需要引起高度重视。

      总体而言,部分针对优化营商环境的改革措施,一定程度上,对工程建设行政审批制度改革起到了积极作用,且未削弱政府质量监管力度,如,“三审合一”和“缩减审查范围”,进一步整合了审查事项,减少了申报条件,减轻了建设单位和勘察设计单位的负担,且提升了政府服务质量;但在此基础上进一步的创新,如 “完全取消施工图审查”和“审查后置”等措施,需要谨慎行之。一项涉及人民生产财产安全的质量监管制度,需经过科学的论证和评估的基础上,才能决定废除或者弱化,一刀切的简单取消是对人民生命财产安全的极度危害,是逃避政府质量监管责任,且对质量安全工作的不负责任。为此,我们提请有关部门应在依法治国的基础上,依法履行政府监管责任,有的放矢,科学决策。


      一、施工图审查是对政府履行质量监管责任的重要保障之一

      2000年《建设工程质量管理条例》以及《建设工程勘察设计管理条例》明确了政府主管部门对勘察设计质量安全的监管责任,2019年国务院办公厅《转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》(国办函〔2019〕92号)除了进一步明确建设单位首要责任等相关主体责任外,还重点强调了“强化工程设计安全监管,加强对结构计算书的复核,提高设计结构整体安全、消防安全等水平”,进一步明确了政府对工程质量设计安全的监管责任。施工图审查是对政府履行质量安全监管责任的重要保障之一。在近期的优化营商环境改革中,部分地方主管部门以优化营商环境和强化主体单位责任为借口,回避政府质量安全监管责任,是非常不妥当的做法。一方面,强化建设单位、勘察设计单位主体责任与履行政府监管责任并不矛盾。当前,施工阶段有质监站的施工监督检查来保障施工质量,但在勘察设计阶段,施工图审查是政府在勘察设计环节最重要甚至是唯一的监管手段。受制于监督力量和监管手段,在后期发现建筑质量问题或发生质量事故,项目已经处于部分建成甚至全部建成阶段,发生问题后,建设单位后期发现问题整改的时间和费用远远大于当前施工图审查事前发现问题整改的代价,损失难以衡量且难以挽回。而施工图审查作为一种代表政府对质量安全的全面审查,弥补了政府部门事后抽查的片面性和监管的滞后性,使勘察设计质量安全问题在工程施工前得到纠正,预防和消除质量安全隐患,并为诚信评估体系建设和政府监管提供了宝贵的支撑。另一方面,施工图审查与营商环境改革并不矛盾,优化营商环境重点关注审批效率和审批环境,施工图审查重点是守底线,在缩减审查范围和审查时间的基础上,施工图审查反而是优化营商环境的重要保障。


      二、绝大多数施工图审查机构具备符合审查相应技术能力的要求

      个别反对施工图审查的人员提出“审查机构都是微型审图机构,现有的审查机构不仅条件差、水平有限,各方面都无法与设计单位比,是低水平审查高水平”,并以此为理由反对施工图审查,这种认识是片面的。一方面,审查水平和设计水平是两个概念,审查机构的职责是受政府监管部门委托,依照法律法规审查项目的施工图是否符合国家工程建设强制性标准,对于超越标准或违反标准的需要进行论证或整改,与设计水平高低无关。设计水平的高低是从方案、结构体系、创意和工艺等方面进一步体现,这些并不是审查机构审查职责;另一方面,施工图审查审的是强制性标准,监管的是地基基础和结构安全、消防安全、建筑使用安全等安全隐患,是运用底线思维方法来保障安全的一项重要制度。它与设计单位执行工程建设标准,履行主体责任相互协调且相互促进。第三,从规模上来讲,审查机构规模与设计单位规模确实无法相提并论,但从资格标准上来说,审查机构的认定标准对于技术人员的要求不低于甲级勘察设计院相应岗位要求。最后,“术业有专攻”,勘察设计行业涉及的规范达上千本,强制性条文上万条,因长期从事审查工作,审查人员对标准的掌握程度远远高于设计院的单个设计团队或设计人员。


      三、建议在依法行政的基础上,坚持并进一步完善施工图审查制度

      不管是十一届全国人大二次会议上政府工作报告中提出的“百年大计,质量第一”,还是十九大提出的“质量第一、效益优先”,都说明质量安全是兴国之道、富国之本、强国之策。在一定阶段内,尤其是当前建筑市场仍然没有达到非常规范,而诚信体系建设不完善,工程质量安全事故仍时有发生,单靠“承诺制”来解决质量安全问题,是不现实的做法,甚至可以说是不负责任,政府组织或委托社会机构对施工图全面审查仍是保证我国设计安全基本面的重要手段之一。根据以上情况,现提出以下建议:

      (一)科学决策,客观评估施工图审查制度的作用。

      涉及到建筑行业质量安全的改革,必须慎之又慎,取消施工图审查,或者涉及到施工图审查的改革,必须全面倾听行业的呼声,从制度设立的背景、所发挥的作用以及存在的弊端多方面科学评估,如果一旦仓促退出,可能造成设计质量安全问题重蹈99年重庆綦江事故的覆辙,直接危害人民群众生命财产安全?!鞍踩扌∈?,防患于未然”,对于设计安全质量的管控,必须关口前置,做好事前预防、预治,不能等到问题发生再去处理,那样我们承受的代价就太大了。建议在当前阶段,政府还是要坚持和支持实施施工图审查制度,立足于事前做好建设工程设计安全监管,确保工程建设安全。

      (二)坚持依法行政,在法治框架范围内探索施工图审查改革措施。

      2019年,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议强调“法治是最好的营商环境”十九届四中全会再次强调“全面推进依法治国,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设?!钡鼻啊断婪ā贰督ㄉ韫こ讨柿抗芾硖趵贰督ㄉ韫こ炭辈焐杓乒芾硖趵贰队呕袒肪程趵芬约敖ㄉ璨?3号令、46号令等都对施工图审查提出了相应的要求,其中,《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》对施工图审查的性质进行了明确,并强调了“施工图设计文件未经审查批准的,不得使用”。2019年修订的《消防法》第十一条明确规定“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程,建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查,住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责?!备帐┬械摹队呕袒肪程趵芬蔡岢觥耙诜ㄖ慰蚣苣谔剿鞲母锎胧?,“优化工程建设项目审批流程,推行并联审批、多图联审……”等,均明确提出了施工图审查的进一步改革方向,同时也可以看出,施工图审查制度是对优化营商环境改革顺利推进的重要保障,“安全只有现在,没有下一次”。因此,建议立即叫停当前部分地方推行的“取消施工图审查”等错误的做法,对于施工图审查制度的改革,必须在依法行政的前提下,在法治框架内对施工图审查予以改革完善,有效保障人民群众生命安全。

      (三)针对存在问题,对施工图审查制度进行改革完善。

      1.针对施工图审查存在的审查效率等问题,建议应以大幅减少环节、压缩时间为导向,通过多审合一,精简审查内容,调整审查流程,推行数字化审查,打破审查属地化限制等方式,切实推动审查行业改革,做好优化营商环境改革的保障。

      2.针对施工图审查存在的定位不清等问题,建议在《建筑法》的修订过程中,对施工图审查二十年来在保障设计安全、人民生命财产安全方面发挥的重要作用以及施工图审查工作的必要性进行深入研究,并将施工图审查制度作为一项工程质量安全领域的重要制度纳入《建筑法》中,对施工图审查的性质、定位予以予以明确。


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